□ 李清彬

《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（以下简称《意见》）在千呼万唤中终于发布，意义重大，通读文件，笔者形成如下认识。

一是对政务诚信建设的重大意义再强调都不为过。当前，我国政府的公信力总体是好的，各类社会调查数据也显示社会公众对政府特别是中央政府的公信力较为认可。但在经济社会发展过程中，也存在一些政务诚信缺失的典型问题，如知情不报、不当辟“谣”、出尔反尔、朝令夕改、拖欠债务、空头支票等，不少企业在投资时甚至声称“最大的投资风险是官员信用风险”。与其他组织相比，政府应该是最具权威性、最“珍惜自己的羽毛”的组织，公众对其期望甚高，只要出现一点失信行为就会产生非常恶劣的影响。而且，近年来互联网的普及发展，更使得政务失信信息传播更迅速、影响范围更广。

“正人先正己”，政务诚信是我国社会信用体系建设四大重点领域之首，是社会信用体系建设的关键所在，是这项系统工程的“牛鼻子”。推进政务诚信建设影响深远，不仅有利于提升政府公信力和政府效能，也有利于引领整个信用体系建设顺利推进、建设诚信社会，更有利于推进国家治理体系和治理能力现代化、促进经济社会健康发展。政府部门及社会各界要从更高、更深、更长远的视角去理解政务诚信建设的重大意义，应该认识到每个个体、每个组织都是积极参与者而不是旁观者，都应该绷紧弦、不折不扣地努力推动《意见》切实得到落实，实现预期效果。

二是关键在于建立政务领域失信记录和实施失信惩戒措施。信用体系建设是一项制度建设而不是临时性措施。政务诚信建设除了具有底线性质的法律法规之外，更多要依靠政务信用体系的建设。政务信用体系建设的主要工作包括信用记录、奖惩措施和信用维护三方面，《意见》提出“建立健全政务信用管理体系”对此均有体现。其中，最关键的内容应为建立政务领域失信记录和实施失信惩戒措施。把握好这两个关键环节，将对相关失信组织和个人形成强有力约束，从而建立一支守法守信、高效廉洁的公务员队伍，树立起政府公开、公正、诚信、清廉的良好形象。在这两个关键环节上要特别注意以下两点：

一是政务领域失信记录应是已发生的客观事实,而不是存在争议的主观判断。《意见》指出“将各级人民政府和公务员在履职过程中，因违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息纳入政务失信记录”，这就将失信记录限定在已发生、已经认定的事实范围内。同时，《意见》提出探索构建广泛有效的政务诚信监督体系，建立政务诚信专项督导、横向政务诚信监督、社会监督和第三方机构评估等机制，这也有助于拓展失信信息来源，部分信息经核实裁定后，可视情况纳入政务失信记录。通过更多只眼睛盯紧政务失信行为，能够提供更丰富和更多元化的信用信息，也有利于后续信用维护工作。

二是失信惩戒应依法依规，同时注重更广泛应用信用评价结果。目前对政务失信行为的惩戒措施主要包括取消各类荣誉评选资格或撤销已有奖励等，这些在《公务员法》等相关法律文件中均有明确规定，属于依法依规对相关信用信息进一步贯彻落实的情况。《意见》也提出“在改革试点、项目投资、社会管理等政策领域和绩效考核中应用政务诚信评价结果”。这还主要是在政府职能范围内的应用。我认为，基于政务诚信评价结果，社会各个主体在各个事项上都可以根据需求进行不同程度的应用，实际上，对失信记录和信用评价结果如何使用，是由使用主体自行确定的，如有相关主体基于政务诚信评价结果采取了相关限制性措施，也应予以支持。

三是要狠抓重点领域作为突破口。政务诚信建设是一项长期工程，涉及方方面面，但需要狠抓几个重点领域作为突破口，从而由点到面、纲举目张。《意见》提出了六大重点领域，分别是政府采购领域、政府和社会资本合作领域、招标投标领域、招商引资领域、地方政府债务领域、街道和乡镇政务。可以看出，这六大领域是政府职能范围内最易发生违法违规失信行为的领域，也是与社会各界关联最大的领域。

——在政府采购领域，以往更强调对政府采购供应商、采购代理机构、评审专家等进行信用状况考察，此次针对政府部门一方同样强化信用记录和评价，要求“建立政府采购方面的政务诚信责任制，加强对采购人在项目履约验收环节信用情况的监督”。

——在政府和社会资本合作领域，政府部门比较容易出现的失信行为包括“新官不理旧账”、随意调整合同约定条款、拖欠款项等，导致社会资本方在参与PPP项目时顾虑重重、望而却步。《意见》提出要建立政府和社会资本合作失信违约记录，强调要对政府方责任人进行项目全流程阶段的信用记录和评价。这一举措通过信用约束进一步强化了政府方在PPP项目执行中的责任，有助于减少社会资本方对政府方失信行为的担心，从而激发更多社会资本投入到项目中去。

——在招标投标领域，招标投标过程中政府部门和相关负责人可能会出现徇私舞弊、暗箱操作等违法违规行为，影响公平正义，严重损害了政府公信力。《意见》强调了信用评价及信用结果应用和信息公开公示两点。不仅要将相关违法违规行为纳入信用记录并公开、共享，而且还要建立一套招标投标信用评价指标和评价标准体系。此后信用评价报告将成为戴在相关部门及责任人头上的“紧箍咒”，约束他们时时处处小心谨慎、依法依规进行操作，努力增强招投标的公开、公正、公平性。

——在招商引资领域，以特惠条件招来引来，之后“关门打狗”现象屡见不鲜，社会对此颇有微词。《意见》提出各地要严格依法依规出台优惠政策，要认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。即使确有必要变更，也应依规进行。这些要求具有非常强的针对性，并且相关失信行为一定会体现在政务失信记录和政务诚信监督事项中。考虑到当前经济发展新常态下招商引资热度已有所减弱，这些措施将更容易落到实处，各地招商引资活动将步入更加规范的轨道。

——在地方政府债务领域，在近些年处置地方政府债务风险、规范地方举债方面取得明显成效基础上，提出要建立地方人民政府信用评级制度。信用评级制度本是市场化行为，通过对履约能力、履约意愿等一系列维度进行综合评价给出信用评级，从而匹配更适宜定价和进行风险控制操作。在地方政府举债中引入这一制度势必会大大增强地方政府举债行为更符合现代市场的风险收益规则，防控重大风险发生。

——在街道和乡镇领域，《意见》突出强调了公开承诺制度，就是要把该做到的亮出来，让人民群众监督检查是否真的做到了。街道和乡镇是面向最广大人民群众的基层部门，是把各项公共服务和优惠政策落实的“最后一公尺”，“守信践诺”的意义就体现在与人民群众息息相关的各个事项上。政府的公信力到底怎样，最后还是要看群众满意不满意，因而把街道和乡镇的政务诚信建设作为重点领域非常必要，也能够取得更大覆盖面上的成效。

总体上，《意见》应被视作社会信用体系建设系统工程中的一项标志性“建筑”。在这一重大布局下，政府公信力将得到进一步提升，社会信用体系建设将在快车道上再加速一码，整个社会的信用水平也将更上一层。对此，我们应满怀信心地拭目以待。

（作者系国家发改委经济研究所副研究员、经济学博士）

转自：中国改革报